李永宏：开拓山西国土资源事业新局面

山西省国土资源厅厅长  李永宏

    江泽民总书记指出：“能不能坚持做好人口资源环境工作，关系到我国经济和社会的安全，关系到我国人民生活的质量，关系到中华民族生存和发展的长远大计。”在新世纪，必须用发展的眼光正确分析山西国土资源面临的严峻形势，充分认识国土资源工作的重大历史责任，统一思想，明确任务，全面推进山西省国土资源事业健康发展。

    一、认清山西国土资源面临的形势，增强国土资源工作的责任感和紧迫感

    粮食安全始终是中央强调的一个重大战略问题。从整体上来讲山西仍是一个粮食调入省份。确保粮食安全，在农业科技没有重大突破的情况下，更要以基本稳定现有耕地总量为保障，否则，粮食安全必然受到威胁。当前及今后一个较长时期内，在山西省工业化、城镇化水平都还不高的情况下，耕地仍是广大农民维持生计和致富奔小康的发展空间，以此实现农民增收，不仅是一个经济问题，也是保证农村稳定的一个政治问题。

    从现实情况看，山西省地处黄土高原，山多川少，干旱少雨，耕地质量差，生态环境脆弱，75％的县（市、区）、80％的乡镇分布在山地丘陵区。新《土地管理法》实施以来，山西省虽然实现了耕地总量动态平衡，但我们的动态平衡是在不考核农业结构调整和灾毁耕地条件下的平衡，耕地总量仍在减少。近年来，山西省在建设占用耕地方面虽然严格坚持了“占一补一”的原则，但是耕地补充同数量不同质量的问题突出，占优补劣、占近补远的现象还较普遍，耕地的实际质量呈下降趋势。在个别地方还出现了补充耕地的撂荒现象。再一方面，山西省70％的人口大部分聚居在平川地区，但平川地区的耕地只占全省耕地的1／4，也就是说，山西用1／4的耕地养活着近70％的人口。多年来全省建设占用耕地80％以上是平川地，优质耕地仍在大面积减少。在某些地方人地矛盾已相当突出，民以食为天，农以田为本，断了农民的生计，农村如何保稳定？从发展的角度看，今后5到10年将是山西经济快速发展的一个新阶段，也是用地需求持续增长的高峰期，建设占用耕地需求很大，而按照全省土地利用总体规划，今后10年，建设占用耕地指标平均每年只有5．3万亩，供需矛盾将更加突出。“一保吃饭、二保建设”对山西国土资源工作提出了更高要求。

    矿产资源是经济发展的重要物质基础。山西是一个以矿产采掘业为主的重工业省份，矿产资源开采及其加工对全省经济不仅具有举足轻重的作用，而且其稳定健康发展与否对全国经济也将产生巨大影响。但是，当前山西矿产资源总量与发展之间存在着一系列深层次矛盾。突出表现在：

    一是全省矿产资源总量虽大，但可供建设利用的储量却较少，山西矿产资源丰富的传统观念面临挑战。全省矿产资源储量摸家底结果表明，煤炭可采、预可采储量只占探明总资源储量的15．15％；铝土矿可采、预可采储量只占总资源储量的14％；铁矿可采、预可采储量只占总资源储量的19．48％。80％以上的资源如要作为建矿依据，还需作进一步的勘探工作。

    二是矿产资源开采破坏浪费严重，资源的消耗量直线上升，而矿产资源储量的增长缓慢，近年已成零增长，如不采取措施将“坐吃山空”。改革开放以来，山西矿产资源开采业呈迅猛发展之势，加之“有水快流”思想影响和管理工作跟不上，矿产资源的破坏浪费现象十分严重。经过10多年的矿业秩序整顿，私挖滥采现象虽然有所遏制，但不少矿山企业因各种原因采厚弃薄、采富弃贫、采易弃难等破坏浪费资源的现象还相当严重。由于开采监督工作的滞后，这一趋势仍在蔓延。再加上山西矿产资源中共生伴生矿产多，受计划经济时期行业分割的影响，多矿不能多用，矿产资源综合利用率很低，实际上是主采一种矿产丢了几种矿产。同时由于矿产品加工利用程度低，优矿没有优用，使资源优势不能变为经济优势，也形成了对资源的更大浪费。

    另一方面，20多年来，矿产资源的开采量是改革开放前的几倍或十几倍，但地质勘探工程量却在逐年急剧下降。改革开放以来，由于受我国地大物博、矿产丰富思想的误导，国家和山西省对各项建设投资都在大幅度上升，唯独对地质勘探行业的投资比例增长还赶不上物价上涨的速度，虽然勘探事业费总量有所增加，但实际勘探经费却在减少。再加上勘探业投资风险高、市场融资难度大，使勘探工作逐年萎缩，基础地质工作停滞不前，储量增长速度缓慢，直至近两年以来的零增长。地质勘查行业正经受资金匮乏、队伍退化及由于基础地质工作滞后远景找矿条件差等三重压力。如何融资金、保队伍，遏制矿产资源对经济发展保障能力的下滑趋势，已成为山西国土资源管理部门一项亟需解决的紧迫任务。

    三是山西生态环境本身就很脆弱，加之大量采矿活动造成的负面影响，地质灾害事故频繁发生。更为严重的是，地质灾害防治工作还没有真正摆上各级党委和政府的议事日程。

    面对山西国土资源的严峻形势，我们既要正视新的挑战，又要抓住新的机遇，充分认识和利用做好国土资源工作的一切有利条件和积极因素，驾驭全局，开拓奋进。

    改革开放以来，山西国土资源管理工作取得了显著成绩，特别是近10多年来，国土资源管理工作为山西实现第一步、第二步发展战略目标提供了强有力的支持。随着改革开放的深入，国土资源的重要地位和作用日益凸显，社会各界对国土资源广泛关注，党和政府对国土资源高度重视，法律确定了国土资源的国策地位。国土资源由过去计划经济体制下的行政分配到市场配置逐步起基础作用的历史性转变，国土资源管理体制实行集中统一管理的重大改革，标志着山西国土资源管理事业进入了一个新的发展阶段。

    在土地管理方面，城市国有土地使用权从单一的无偿划拨到有偿使用制度改革，从以保证建设用地为主到耕地动态平衡战略目标的确立，土地管理工作随着山西改革开放的深入和现代化建设的需要逐步得到了深化和加强，既有效保护了耕地，又为经济建设积累了资金。特别是新《土地管理法》实施以来，山西先后制定颁布了《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《山西省基本农田保护条例》两个地方性法规，出台了《建设用地预审办法》、《建设用地会审办法》、《补充耕地管理办法》、《土地使用权处置会审办法》，土地管理法律法规体系框架初步形成；完成了基本农田划定和省、地（市）、县、乡四级土地利用总体规划的修编以及省、地（市）、县三级规划的审批；在处理耕地保护与经济发展关系问题上取得初步成效，确保“占一补一”义务落实，实现了耕地总量的动态平衡，以服务改革与发展为目标，为重点工程建设、小城镇建设、企业改革和农业结构调整提供了用地支持；地价体系初步建立，国有存量土地盘活和土地市场建设的力度进一步加大；卫星遥感监测等新技术手段开始应用于土地管理并取得显著效果；土地证书年检工作和土地后备资源调查评价顺利完成；推广晋城市土地巡回检查制度取得成效，为建立以预防为主，预防与查处相结合的新机制奠定了基础。

    地矿行政管理工作实现了从生产要素管理到社会资源管理、从分散管理到集中管理、从无序开发到有序利用、从被动应付到主动行政四大跨越。立法取得重大进展，先后出台了《山西省矿产资源管理条例》、《山西省地质灾害防治管理条例》等3部地方性法规，以及《山西省矿产资源补偿费征收使用管理办法》一个省政府规章，构筑了指导依法行政的法规体系；矿业秩序整顿逐步深化，特别是于1998年底如期实现了矿业秩序全面好转，近两年又保持了全省矿业秩序的基本稳定，及时制止了违法采矿活动的回潮；全面实行了勘查区块登记制度和新的采矿权登记制度，全部勘查项目及90％以上的采矿权人依法取得了新的矿业权，顺利完成了矿业权由行政授予向有偿取得的过渡，矿产资源有偿使用制度已经确立；全省主要矿种的资源家底已基本查清；以三级地矿行政部门为主体的矿产储量登记统计体系基本建成并投入运转，45种主要矿产储量新旧标准套改工作基本完成，储量动态管理付诸实施，实现了与市场经济国家的接轨；基本完成了全省地质灾害现状的初查，初步掌握了地质灾害的类型、分布范围等基础情况，编制了地质灾害分布图，制订了部分区域的防灾预案，落实了防范措施；矿山地质环境保护工作和矿业权市场建设已经起步并取得初步成效。

    在肯定成绩的同时，我们也必须看到，山西国土资源管理与经济社会发展要求和先进省市相比，还有较大差距：基础工作薄弱仍是山西国土资源事业发展的“卡脖子”工程；土地市场、矿业权市场建设滞后于实际工作需要；资源开发利用技术含量低，管理粗放仍未有效改善；土地整理复垦、矿产资源勘查资金匮乏等。所有这些问题，必须引起我们的高度重视，并采取积极的措施认真加以解决。

    国土资源涉及各行各业，关系千家万户，影响千秋万代，切实保护和合理利用好国土资源，以满足经济社会发展的需要，是“三个代表”的必然要求。面对新的形势，我们要有高度的使命感和强烈的责任感，坚定信心，努力工作，决不辜负党和人民的重托。

    二、营造环境，夯实基础，深化改革，强化服务，全面提高山西国土资源工作水平

    今后5年，是我国实现第三步发展战略目标的重要5年，也是山西建立集中统一管理国土资源新体制的5年。“十五”期间山西国土资源工作的指导思想是：以邓小平理论为指导，按照“三个代表”的要求，贯彻落实中央和省委、国土资源部关于“十五”发展计划的总体部署，认真执行党中央、国务院关于国土资源的一系列指示方针，紧密服务于全省经济建设和社会进步，全面实施可持续发展战略，以促进经济发展为出发点，以强化基础为切入点，以优化国土资源配置为主线，以改革开放和科技进步为动力，以保护和合理利用为目的，努力实现国土资源管理方式、利用方式的根本转变，为全省实现“十五”计划目标提供强有力的资源保障。

　　“十五”期间，山西国土资源要努力实现以下主要目标：

　　———全省耕地总量实现动态平衡，经济社会发展用地得到有效保障。全省耕地保有量控制在 4506．02千公顷，建设占用耕地做到占补平衡。

　　———矿产资源保护与开发利用水平明显提高，地质生态环境保护工作进一步加强。全省矿业秩序进入全面稳定阶段；矿产资源利用率，大型矿山企业平均增设3—5％，中小型矿山企业平均提高 7％；对外合作勘查煤层气、金红石开发、镓资源利用三大项目取得重大进展；地质环境监测体系、重要地区地质灾害预警预报系统和群策群防网络基本建成。

　　———国土资源市场体系初步建立，土地使用权与矿业权流转进一步规范。国土资源有偿使用制度全面推行；土地产权登记、矿业权登记制度初步确立，规费征缴步入规范阶段；加快国土资源市场体系建设，市场机制成为配置国土资源的主要方式，交易行为进一步规范。

　　———国土资源管理基础明显增强，信息化建设初具规模。全面完成城镇地籍调查、农村集体土地所有权调查；城镇基准地价划定与更新进一步规范，土地分等定级工作基本完成；地方地质勘查项目取得重大进展，新增一批重要矿产储量；初步实现矿产储量动态管理和矿产开发动态监督；全省国土资源信息系统投入使用。

　　———国土资源管理改革不断深化，地质勘查工作机制创新取得进展。“集中统一、精干高效、依法行政、具有权威”的国土资源管理体制基本确立；规划调控、政策指导、信息服务、执法监管的良性互动格局初步形成，国土资源宏观调控能力明显增强；公益性、基础性地质勘查与商业性地质勘查分体运行机制开始运转。

　　———依法行政整体推进，队伍素质全面提高。国土资源法制建设迈出新步伐，执法依据进一步完善；全面实行重大事项内部会审、行政责任追究、政务公开、窗口办文等制度，行政权力运作透明度明显增强；领导班子建设得到加强，职工队伍综合素质和文明程度稳步提高。

　　概括起来，就是：实施 6项工程，即基础强化、国土资源保护与合理利用、国土综合整治、信息化、市场化、精神文明创建；深化 3项改革，即资源有偿使用制度、管理体制、地质勘查体制；实现 3个确保，即确保耕地总量动态平衡、矿业秩序全面稳定、地质找矿重大突破。

　　全面实现上述目标，要努力做好 3个方面的工作。

　　（一）加大宣传力度，坚持依法行政，努力营造国土资源改革与发展的良好环境。

　　营造良好环境，要从两方面入手：一是加大国土资源国情、省情和法律法规的宣传力度，进一步增强全社会的国土资源忧患意识和法制观念，提高依法保护与合理利用国土资源的自觉性；二是坚持依法行政，强化办案责任，坚决查处国土资源违法行为，努力建设国土资源管理新秩序。

　　（二）注重质量，加快进度，进一步夯实国土资源管理基础。

　　宏观管理与决策的正确与否，取决于对微观情况掌握的透彻与否。正反两方面的实践也证明，基础工作不扎实，往往会误导决策、造成工作偏差和失误，管理水平就很难提高。越是科学的管理，越是严格的依法行政，就更加需要有坚实的基础工作作保证。我们要下定决心，突出重点，分步推进，通过连续几年的努力，在地籍管理、基准地价的划定与更新、矿产储量动态管理、矿山开采现状实测工作、信息化建设等方面，力争取得大的突破。全面夯实国土资源管理基础。

　　（三）深化改革，强化服务，力争使重点工作有所突破。

　　土地管理工作。一是继续加大耕地保护力度，严格执行占补平衡的法律规定，坚决做到“占一补一”，确保全省现有耕地总量不减少。努力解决补充耕地同数量不同质量的问题。二是强化服务意识，积极为经济建设提供用地保障。在加快耕地补充、加快对现有建设用地内涵挖潜的同时，也要突出加快服务经济发展，按规划提供新增建设用地的速度。三是建立实施国有土地收购储备制度，启动和培育土地市场，突出抓好公开、公平、统一供地机制的建立。

　　矿产资源管理。要针对我省矿产资源开采浪费严重，和矿产资源对国民经济发展保障能力下降的主要矛盾，在加强采矿监督、提高资源综合利用水平上有所突破，在用好现有勘查资金和扩大勘查资金投入上有所突破。一是加强采矿监督，提高资源综合利用水平，积极推广科学开采和矿产品加工转化工艺，提高矿产品档次，拓展资源应用领域，实现一矿多用，真正变资源优势为经济优势。二是要针对我省矿业权有偿取得制度基本建立，全省换发采矿许可证工作基本完成的情况，抓紧抓好换证收尾工作，并要根据各地的不同特点，开展规范矿山企业承包行为的试点工作。三是用好省级勘查资金，扩大勘查资金投入渠道。理顺省级勘查资金、项目管理体制，推行专家评审决策、项目公开招标、勘查工程质量全程监理等制度，使有限的资金真正发挥作用。要加大对流转矿业权价款的收缴力度，使其中的部分资金用于勘查项目，加大勘查投入力度，推进山西基础性、公益性地质勘查和急缺矿种的商业性勘查工作。

　　地质环境管理。要加强地质灾害监测和防治工作，切实保护地质环境。  《人民日报海外版》 

作者:■山西省国土资源厅厅长  李永宏